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关于推进市场监管“三局合一”综合行政执法的建议

时间:2016-03-22 00:00:00

 

江西省委员会第十一届四次会议提案

        十八届四中全会指出“推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,将食品药品安全、工商质检等作为推行综合执法的重点领域。完善市县两级政府行政执法管理,加强统一领导和协调。”推行市场综合执法是推进我国行政体制改革的重要环节。2014年初开始全国各地开始陆续推行市场综合执法改革试点工作。我省从2014年下半年开始着手相关改革工作,各县区已基本完成三局合并;设区市的改革主要有两种模式:一是“二局合一”,合并工商局和质监局,组建市场监督管理局,如南昌市、萍乡市、吉安市。二是“三局合一”,即整合工商、质监、药监部门,成立市场监督管理局,如鹰潭、新余、萍乡等地。该项机构改革在实现行政审批服务以及食品药品安全与产品、商品质量监管的统一,提升行政服务水平和行政效能,有效防止权力滥用等方面取得了成效。但仍有以下问题亟待解决:

         ()法律制度滞后,执法主体资格存疑

 缺乏完善的法律制度保障是市场综合执法面临的重要法律难题。目前市场综合执法的法律依据主要是《行政处罚法》第16条和《行政许可法》第25条的规定,且规定得比较笼统和原则,缺乏操作性。除上述两部法律外,其他均为国务院和中央编办下发的文件。我省“三局合一背景下市场监管综合执法”改革采用的是“地方试点先行”的模式,各地均是依靠“三定”方案来指导相关工作,其效力层次低下。
             现行有关食品、药品以及产品质量监管的法律、法规、规章等规范多达500多部,均是将执法主体明确为县级以上工商部门、食品药品监督管理部门或质量技术监督部门,没有“市场监管部门”的表述。由于我国立法实践基本采取“一部行政法律规范对应一个行政机关”的立法模式,这样市场监管部门在实际执法中就需要“借法执法”,造成实质上“主体违法”,如法律、法规中明确规定由某主管部门负责实施的行政处罚事项,实际由综合行政执法机关实施。

       (二)机构设置问题 

        全国人大没有市场综合执法的具体法律规范,市场监管综合行政执法机关在各地方的组织结构不统一。市、县“二局合一”“三局合一”,省级层面三家独立,形成了“上分下合难对应”的尴尬局面。省级3个业务主管部门对下,市县要对应省里3个局三十多个处室,难免会出现工作节奏不同步、具体工作难对接、会议文件多、衔接不顺畅等问题;发生行政争议时,无法确定行政复议机关。

      (三)执法队伍建设相对落后
             首先,执法队伍人手不足。“三局合一”后,各单位职能相互融合,工作面拓宽了,人均工作量显著增加,业务口人员不足的问题尤为突出。
             其次,专业人才缺乏。在市场经营主体多元化、市场经营方式多样化、市场监管环境复杂化的背景下,一线监管人员面临着更严峻的考验。法律、计算机,药学、食品专业人才缺乏、复合型人才则更为缺乏。
              再次,基层装备差、技术手段弱。如基层工作人员在打假方面仍然凭经验判断和处理,在违法违章行为高科技化的背景下,一线执法人员在食品、药品的监管和产品、特种设备的质量认证时捉襟见肘。

       (四)执法程序不统一
             处罚程序是行政处罚合法的关键环节与重要依托,是行政机关在诉讼中败诉的风险点。为此,原三局都出台了各自的行政处罚程序规定,作为约束和规范行政处罚行为的重要依据与指引。“三局合一”后,由于三类处罚程序在立案时限、办案期限、听证范围等方面的不一致,以及程序适用、法律文书、案卷组卷结构、复议机关选择等方面的不明确,故在查处多种类违法行为时难以选择。

         二、加快推进我省市场监管三局合一综合执法的建议

        为了进一步贯彻落实十八届三中、四中全会“深化行政执法体制改革”的决策部署和省委关于全面推进法治江西建设的意见中关于“推进行政执法体制改革,建立跨部门的市场监管等综合执法机构”的具体要求,在全面推进依法治国和法治江西建设的背景下,我们建议:

      (一)地方立法先行
             从长远来看,我国市场综合执法体制符合我国“大部制”改革的整体趋势。为了使改革在法治的轨道上运行,综合行政执法的立法结构必需改变传统的“部门立法”模式,将分散在法律中有关各部门执法的法律规范集中起来,规定由综合行政执法部门统一行使,改变“借法执法”的局面,使市场综合执法做到“有法可依”,并在时机成熟时制定一部关于综合行政执法的单行法律法规。  

        目前,在行政体制改革尚未成型,制定综合行政执法的单行法律法规条件尚不成熟的情况下,现阶段较为可行的做法是完善地方立法,给市场综合执法一个应有的“名分”,明确综合执法的目的意义、开展综合行政执法工作的主要原则;明确综合执法的机构设置,执法主体;明确综合执法的职责范围;明确综合执法的程序;完善综合执法的监督机制。

      (二)理顺市场综合执法体制
            实行“三局合一”改革是为了改变市场监管九龙治水的局面,以提高行政效率。省级政府的“三局”很少进行一线执法,其主要职能是:统筹、协调和指导工商管理、食品药品管理和产品质量监管的工作并依据国家法律规范和方针政策,制定区域性的发展规划。在基层“三局合一”尚未成熟和国务院相应机构尚未改革的前提下,省级部门作为承上启下的关键,不宜马上实行“三局合一”。
             现阶段,省级“三局”应尽快建立信息共享平台,加强执法监督数据的互联互通。在监督、考核下级工作时,为减轻市、县两级的工作负担,省级“三局”可以各派人员共同组成考核小组,一次性对市、县两级的市场监督管理局进行考核。市、县两级,则应根据各自特点和不同定位,科学划分层级监管事权。如将医疗器械、药品、特种设备等专业化监管任务由局机关牵头负责,将餐饮、食品、证照管理等常态化监管工作下沉至基层分局处理,充分发挥各自优势,实现行政资源的合理高效配置。

      (三)加强执法队伍建设

1.合理配备人员编制。应根据实际工作需要,为市场综合执法部门合理配备相应的人员编制,壮大市场综合执法队伍。

2.增强执法人员的专业素质。“三局合一”对市场监管和行政执法提出了新挑战,对此,应强化执法人员的专业素质和执法能力。把“业务知识更新培训”作为首要任务,有组织、有计划地组织业务知识培训,重点是食品、药品和法律方面的专业知识。

3.更新执法设备,提高执法效率。面对日新月异的违法手段和复杂的执法环境,传统的“看”“闻”执法已经失效,先进的执法设备必不可少。沿海发达地区的市场综合执法部门早已配备诸如快速检测细菌数量的检测仪和试纸、探测温度的手持式温度仪、校验计量器具的砝码等先进的执法设备。我省也应与时俱进,及时更新执法设备,提高执法效率,让执法人员查处违法行为时更有底气。
          (四)整合处罚程序,以统一的程序规范保障综合执法
             比较工商、质监、食药监三大领域处罚程序的异同,针对各领域处罚程序大方向一致、具体细节规定不同的特点,确立“对基本相同的进行集中规定、对完全不同的从有利于相对人的角度进行优化整合、对均无规定的依法律规定创设”的整合原则。一是统一执法办案指南。从案件的最初立案、调查取证、听证、作出处罚决定,到处罚决定的执行及复议、诉讼的处理,到最后结案归档,对案件的全程操作进行详细指引。二是统一配套办案流程。制作违法案件查处一般程序总图和重点环节的细化流程图,对重点环节的关键要点予以释明,使办案程序更为直观、清晰。三是统一执法办案文书。在综合考察各执法领域处罚文书格式基础上,以保障程序正确与提高执法效率相结合为原则,最大程度地实现各领域办案文书的统一。同时,制作文书使用的配备说明,对有特殊要求的文书,如药品的抽样取证进行单独重点说明。条件成熟时推动省级层面确认。

                                   提案人:肖 萍(省政协委员)